Ce que recouvre vraiment le disbursement acceleration program
Le disbursement acceleration program est un dispositif budgétaire philippin lancé le 12 octobre 2011 par le président Benigno Aquino III, sur proposition de son secrétaire au Budget Florencio Abad. Son rôle : transférer plus vite des crédits déjà votés mais non utilisés, des agences en retard vers des projets prêts à démarrer. Sur trois ans, 144,3 milliards de pesos ont transité par ce canal, dont plus de la moitié vers des infrastructures publiques.
Le 1er juillet 2014, la Cour suprême philippine a tranché. Plusieurs pratiques centrales du DAP ont été jugées contraires à l’article VI, section 25(5) de la Constitution de 1987. Précisons-le tout de suite, parce que la presse l’a souvent écrasé : la Cour n’a pas annulé le programme en bloc. Elle a invalidé quatre mécanismes précis. La nuance compte, et nous y reviendrons.
Sur le papier, le DAP voulait résoudre un problème réel d’exécution budgétaire. Dans les faits, il a fini par devenir l’un des scandales politiques majeurs du mandat Aquino. La trajectoire entre les deux mérite d’être suivie pas à pas.
Pourquoi le DAP est né en 2011 face à la sous-utilisation des crédits philippins
Le contexte de 2011 est celui d’un gouvernement bloqué par son propre budget. Pendant les huit premiers mois de l’année, les décaissements de l’État philippin accusent un retard significatif sur la programmation. Le DBM, ministère du Budget, parle d’underspending, c’est-à-dire de crédits ouverts que les agences n’arrivent pas à dépenser. La conséquence est mécanique : la croissance ralentit parce qu’une partie de l’argent public reste immobile.
Les causes sont connues de toute personne qui a déjà travaillé sur de la commande publique. Procurement trop lent, validation de projets qui s’éternise, capacité d’absorption réduite dans certaines agences. Sur le terrain, cela donne des routes pas commencées, des écoles non rénovées, des appels d’offres reportés. Au troisième trimestre 2011, le diagnostic est posé au plus haut niveau. Le DBCC, comité interministériel de coordination budgétaire, alerte le président.
Florencio Abad rédige alors une note au président. La note propose un mécanisme d’urgence pour débloquer 72,11 milliards de pesos sur des projets jugés exécutables rapidement. Aquino signe le 12 octobre.
Il vaut la peine de revenir sur ce que nous disions à l’instant : le DAP n’a pas créé d’argent neuf. Il a accéléré l’usage d’argent déjà voté. Cette précision deviendra centrale dans la controverse juridique trois ans plus tard.
Cayetano Paderanga, alors directeur général du NEDA, l’expliquait dans un communiqué officiel :
« Nous voulons optimiser la contribution des dépenses budgétaires à la croissance. Le programme de dépenses accéléré vise à pousser les décaissements gouvernementaux dans la seconde moitié de l’année, pour renforcer le niveau d’activité économique. »
L’intention de départ est claire. Les mécanismes pour y arriver, eux, sont une autre histoire.
Le mécanisme : retirer des allotments, redéfinir les savings, financer plus vite
Voici la partie technique, et celle qui pose problème. Le DAP fonctionne en trois temps.
Premier temps. Le DBM identifie dans les agences en retard ce que l’administration philippine appelle des unobligated allotments. Ce sont des crédits ouverts dans le budget, attribués à un ministère, mais que ce ministère n’a pas encore engagés contractuellement. Concrètement, ils sont en attente d’un appel d’offres, d’une signature, d’un déclic procédural. Le DBM les retire avant la fin de l’exercice fiscal.
Deuxième temps. Une fois retirés, ces montants sont reclassés en savings, autrement dit en économies. Le mot est crucial. La Constitution de 1987 permet au président de transférer les économies d’une agence vers une autre, sous condition. Tout l’enjeu juridique est de savoir si des crédits non encore engagés au milieu d’un exercice peuvent légalement être appelés savings.
Troisième temps. Les fonds reclassés sont réalloués via un instrument appelé SARO (Special Allotment Release Order) vers des projets que l’administration juge prêts à consommer rapidement. Le DPWH, ministère des Travaux publics, en est l’un des principaux bénéficiaires. Les lignes 1 et 2 du LRT de Manille reçoivent des fonds de réhabilitation. La Bangko Sentral ng Pilipinas obtient une recapitalisation prévue par la loi 7653 mais jamais débloquée. Des programmes sociaux, dont une assistance médicale via le DOLE et le TESDA, sont financés en urgence.
Sur la période 2011-2013, le DBM communique un total approuvé de 142,23 milliards de pesos. Les décaissements effectifs atteignent 144,3 milliards. Plus de 80 milliards finissent dans des infrastructures et capital outlays. Sur cette même période, le programme représente 2,6 % des dépenses totales de l’État. Pas négligeable. Pas non plus dominant.
Il faut admettre quelque chose ici. La définition de savings dans le code administratif de 1987, sur lequel Aquino s’appuie, ne coïncide pas avec celle de la loi de finances annuelle. Le code parle d’économies dégagées en cours d’exercice. La loi parle d’économies constatées en fin d’exercice. Cette divergence sémantique, qui peut sembler bureaucratique, est ce qui rendra le DAP attaquable.
L’argument d’Aquino, qu’il défendra publiquement à la télévision en juillet 2014, est simple : le code administratif de 1987 permet au président de transférer des économies vers d’autres projets. Le problème, c’est que personne dans la haute administration philippine n’avait jusque-là considéré qu’on pouvait déclarer des économies avant que l’exercice soit clos. Cette innovation procédurale, présentée comme un simple raccourci, a transformé un outil d’exécution en sujet de droit constitutionnel.
Florencio Abad, Aquino, et la doctrine de l’exécution rapide
Derrière le DAP, deux hommes et une philosophie de gouvernement.
Florencio « Butch » Abad est secrétaire au Budget de juillet 2010 à juin 2016. Membre du Liberal Party comme Aquino, il fait partie des fidèles du premier cercle. Sa conviction tient en une phrase : un budget non dépensé est un budget gaspillé. Il pousse pour des réformes PFM, performance-informed budgeting, dispositifs de transparence en ligne, que ses anciens du DBM continuent de citer aujourd’hui dans la littérature professionnelle. Le DAP n’arrive pas dans le vide, il s’inscrit dans cette doctrine de l’exécution rapide.
Aquino, lui, l’a résumée publiquement après l’arrêt de la Cour suprême :
« Programs that could be implemented immediately were implemented immediately. »
Les programmes qui pouvaient être mis en œuvre tout de suite l’ont été tout de suite. Cette phrase, prononcée pour défendre le DAP, est aussi celle qui révèle son angle mort. La vitesse d’exécution a primé sur les garde-fous procéduraux. On retrouve le point évoqué plus haut : le DAP n’a pas inventé d’argent, il a inventé un raccourci pour le dépenser.
Quand l’arrêt tombe en juillet 2014, Abad tente de démissionner. Aquino refuse sa démission. Le geste, public, signe une solidarité politique. Il signe aussi une chose plus inconfortable : l’aveu implicite que la responsabilité du dispositif est partagée jusqu’au sommet de l’État.
L’arrêt Araullo c. Aquino : pourquoi la Cour suprême a fait basculer le DAP en 2014
Le 1er juillet 2014, la Cour suprême philippine rend une décision unanime dans l’affaire Araullo et al. c. Aquino et al. Le dispositif est précis. La Cour n’invalide pas le DAP comme programme, elle invalide des pratiques.
Quatre pratiques, exactement, jugées contraires à l’article VI, section 25(5) de la Constitution de 1987 et à la doctrine de la séparation des pouvoirs.
La première : le retrait d’unobligated allotments en cours d’exercice fiscal, suivi de leur déclaration en savings, sans respecter la définition statutaire de ces savings prévue dans la loi de finances. C’est le cœur du raisonnement. On ne peut pas déclarer une économie sur un crédit qui n’a pas encore eu le temps d’être dépensé.
La deuxième : les transferts inter-branches. L’exécutif a transféré des fonds vers le pouvoir législatif et vers des institutions constitutionnelles indépendantes, sans autorisation expresse de la loi de finances. La Constitution autorise les transferts internes à une branche, pas entre les branches.
La troisième : le financement de projets non listés dans le General Appropriations Act, autrement dit la loi de finances annuelle votée par le Congrès. Si un projet n’a pas été autorisé par le Parlement, il ne peut pas recevoir d’argent public sous prétexte d’urgence.
La quatrième : les augmentations apportées à des projets qui, dans le GAA, n’avaient initialement reçu aucune dotation. Augmenter zéro n’est pas augmenter. C’est créer.
Voici la citation qui résume la position de la Cour, tirée du dispositif :
« WHEREFORE, the Court PARTIALLY GRANTS the petitions for certiorari and prohibition; and DECLARES the following acts and practices under the Disbursement Acceleration Program, National Budget Circular No. 541 and related issuances UNCONSTITUTIONAL for being in violation of Section 25(5), Article VI of the 1987 Constitution and the doctrine of separation of powers. »
Ce qu’il faut noter, c’est ce que la Cour n’a pas tranché en 2014. Elle a renvoyé à plus tard la question de la responsabilité personnelle d’Aquino et Abad. En 2015, dans une seconde décision, elle a appliqué la doctrine of operative fact : les actes accomplis de bonne foi sous le DAP, avant l’arrêt, ne seraient pas annulés rétroactivement, et leurs auteurs ne seraient pas pénalement poursuivis pour ce seul fait. Cette nuance a permis à l’administration Aquino de finir son mandat. Elle a aussi laissé un goût amer à ceux qui réclamaient une reddition de comptes complète.
À l’aune de ce raisonnement, beaucoup d’observateurs philippins ont commencé à voir le DAP non comme un délit, mais comme une innovation procédurale qui a franchi la frontière sans s’en rendre compte. La différence est subtile. Elle est aussi politique.
Pork barrel, PDAF, DAP : démêler trois mécanismes que tout le monde confond
Sortons un instant des subtilités juridiques pour clarifier un point que la presse internationale a régulièrement embrouillé. Le pork barrel, le PDAF et le DAP ne sont pas la même chose.
Le pork barrel est un concept générique, importé du vocabulaire politique américain. Il désigne des enveloppes de dépense publique laissées à la discrétion d’élus, souvent utilisées pour récompenser les bases électorales locales. Ce n’est pas un dispositif légal en soi, c’est une catégorie d’usage.
Le PDAF (Priority Development Assistance Fund) est l’incarnation institutionnelle du pork barrel philippin. C’était une enveloppe spécifique allouée chaque année à chaque parlementaire, qui choisissait les projets à financer dans sa circonscription. Le PDAF a été démantelé fin 2013 après le scandale Napoles, du nom de Janet Lim-Napoles, qui avait monté un système de fausses ONG pour récupérer une partie de ces fonds en kickbacks. C’est ce scandale qui a conduit à l’arrêt déclarant le PDAF inconstitutionnel.
Le DAP est différent dans son origine et dans son destinataire. Il est exécutif, pas législatif. Il est présidentiel, pas parlementaire. Il a été présenté comme un outil macro-économique, pas comme un mécanisme de soutien aux députés.
Voici la subtilité qui a tout brouillé. Sur les fonds DAP, environ 9 % ont été redirigés vers des projets endossés par des sénateurs ou des députés. Le DBM le reconnaît dans ses propres documents. À partir de ce moment, la frontière entre DAP exécutif et logique de patronage s’est troublée. Le sénateur Jinggoy Estrada, dans un discours de privilège en septembre 2013, a affirmé que des votes au Sénat avaient été récompensés par des décaissements DAP. La défense officielle a parlé de coïncidence calendaire. L’opinion publique, elle, avait déjà fait son choix.
On retrouve ici ce qu’on disait sur Abad : la doctrine de l’exécution rapide n’avait pas anticipé que servir un sénateur, même pour un projet légitime, reclasserait politiquement le mécanisme entier.
Ce que le cas philippin dit aux administrations confrontées à la lenteur budgétaire
Pour un lecteur francophone, le DAP est un cas d’école qu’aucune source habituelle ne traite ainsi. Le mécanisme évoque, sans s’y confondre, le décret d’avance ou la procédure de virement de crédits du code des finances publiques françaises. Les deux dispositifs partagent une intention : permettre à l’exécutif d’ajuster l’allocation des dépenses sans repasser systématiquement devant le Parlement. La différence tient à trois critères, et chacun mérite d’être posé avant de chercher à accélérer une dépense publique quelque part dans le monde.
Premier critère : la transparence ex ante. Le Parlement est-il informé avant le mouvement, ou seulement après ? En France, les décrets d’avance sont notifiés et plafonnés. Le DAP, lui, n’avait pas de procédure parlementaire préalable.
Deuxième critère : l’autorisation. Le projet bénéficiaire est-il déjà dans la loi de finances ? Si oui, on est dans de l’accélération. Si non, on est dans de la création budgétaire.
Troisième critère : la traçabilité des bénéficiaires. Sait-on qui touche quoi, par région, par circonscription, par agence ? Sans cette traçabilité, n’importe quel dispositif d’accélération peut basculer dans le clientélisme.
Le cas philippin a échoué sur les trois.
Limites de ce regard à plus de dix ans de distance
Il faut clôturer ce dossier avec une honnêteté sur ce qu’il ne tranche pas. Les sources francophones primaires sur le DAP sont rares, et la documentation chiffrée vient majoritairement du DBM lui-même, qui était à la fois maître d’œuvre du dispositif et chargé d’en rendre compte. Les bénéfices réels par région, par type de projet, par profil de bénéficiaire n’ont jamais été consolidés publiquement. La doctrine of operative fact appliquée en 2015 reste, dans la doctrine juridique philippine, un objet de débat. Le disbursement acceleration program a quitté la scène opérationnelle, pas le manuel des cas d’école.